Ress Imre

A birodalmi centralizáció és a mezővárosi igazgatás

(Megjegyzések Somfai Balázs Pápa mezőváros igazgatása 1848-49 után című tanulmányához)

Pápa 1849-1867 közötti történetének feldolgozásához - a hasonló jogállású dunántúli településektől eltérően - rendkívül kedvezőtlenek a helyi levéltári forrásadottságok. A korszakra vonatkozóan a városi levéltár töredékesen fennmaradt anyaga az egyetlen helyi forrás. A helytörténeti kutató munkáját ebben a korszakban az is megnehezítette, hogy a neoabszolutizmus-kori járási és megyei hatóságok iratai is szinte teljesen hiányoznak a megyei levéltárból. A városi hatósági illetve képviselőtestületi jegyzőkönyvek korántsem teljes sorozatának felhasználásával Pápa neoabszolutizmuskori történe-tének valóban csak az alapvetését, a mezővárosi igazgatási szervezet vázlatos rekonstruálását lehetett elvégezni.

Somfai Balázs tanulmányához készített korreferátumomban ezért előbb a konkrét kutatási eredményeket helyezném szélesebb birodalmi összefüggésbe, majd a jövőbeli kutatások elősegítésére - röviden és a teljesség igénye nélkül - ismertetném az Országos Levéltárban őrzött neoabszolutizmus-kori központi hatóságok pápai vonatkozású forráscsoportjait.

Az 1848-as polgári forradalmak leverése után, azok társadalmi célki-tűzéseit részben kisajátító neoabszolutizmus polgárosítást ígért s a birodalmi központból irányított, szigorú hierarchia szerint tagolt állami bürokrácia kiépítésével törekedett céljai elérésére. A felülről vezényelt neoabszolutista modernizáció Magyarországon a megyei önkormányzat felszámolásával, illetve a városok, mezővárosok és községek korábbi, azaz feudális eredetű autonómiá-jának erőteljes korlátozásával és a kommunális tisztségviselők választásának megszüntetésével járt együtt. A járási szintig kiépülő állami omnipotencia különösen érzékenyen érintette a Pápához hasonlóan a szabad királyi városi jogállás elérésére törekvő, polgárosultabb, nagyobb lélekszámmal és gazdasági erővel rendelkező mezővárosokat, amelyek kialakult igazgatási szervezettel, jelentős rendészeti és szolgáltatási jogosítványokkal rendelkeztek. Az abszolutisztikus centralista irányzat érvényesülésének birodalmi hátterét és a magyarországi közép- és alsófokú igazgatás szervezeti felépítésének szempont-rendszerét egy eddig nem használt forrás, az 1851. évi Szilveszteri Pátens végrehajtására hivatott testület, a bécsi központi szervező bizottmány (die k. k. Organisierungskomission) magyar tagozatának jegyzőkönyvei alapján mutatom be.

Az 1848-as forradalom örökségét, a felfüggesztett olmützi alkotmányt 1851 végén Ferenc József a Szilveszteri Pátenssel végérvényesen hatályon kívül helyezte. A császári egyeduralom szándékának nyílt megvallása a Habsburg-birodalom teljes központosításának és közigazgatási homogenizálásának meghirdetésével járt együtt. A neoabszolutista centralizáció az uralkodói akarat maximális érvényesítésére képes hatalmi apparátus kiépítésére irányult. A racionalitást nem nélkülöző háromszintű közigazgatási szervezetnek és az egységes jogi normarendszernek a birodalom egészére való kiterjesztése szolgált arra, hogy a Habsburg-uralkodó jogara alá tartozó - sajátos különállással, belkormányzati autonóm hagyományokkal bíró - királyságok és tartományok sokaságát a birodalmi központtól teljes mértékben függő uniformizált koronatartományokká alakítsák.¹

A nagyszabású átalakítás előkészítését azzal az országgal, Magyarországgal kezdték, amely területi kiterjedését tekintve a birodalom legnagyobb államjogi alakulatának számított, s amelynek jogrendszere, közigazgatási hagyománya és a szervezete a leginkább különbözött a többi tartományokétól. Bach belügyminiszter a Szilveszteri Pátens kiadását követően az egész birodalomban a „kormányzati alapelvekből” eredő szervezési munkálatok azonnali megindítását tartotta a legfontosabb feladatnak.² Ez a kérdés másutt egy időre mégis háttérbe szorult, s 1852 januárjában csupán a magyarországi köz-igazgatás és igazságszolgáltatás véglegesnek szánt átalakításának előkészíté-sére hívtak életre Bécsben egy magyar különbizottmányt. A legfelső uralkodói elhatározással létrehozott bizottmányba egyfelől bekerült az ideiglenesen kiépült magyarországi császári közigazgatás két olyan meghatározó személyi-sége mint Karl Geringer báró ideiglenes helytartó és Hauer István báró, a soproni kormánykerület főispánja, akik a centralizáció eltökélt híveinek számítottak. Másfelől a tanácskozó testületben való közreműködésre az uralkodóház iránti feltétlen lojalitásukról ismert magyar arisztokratákat kérték fel. A volt udvari kancellár, gróf Apponyi György, a bécsi főtörvényszék magyar osztályának elnöke, gróf Cziráky János, a kereskedelmi és váltóügyi kérdések jogi szaktekintélye, a bécsi főtörvényszék tanácsosa, Vághy István lettek a magyar különbizottmány további tagjai. Az elnöki teendőket pedig a magyarországi dezignált katonai és polgári kormányzóra, Albrecht főhercegre ruházták.

A bizottmány 1852 januárjában tartott első érdemi ülésén kiderült, hogy a centralista hivatalnokok és a magyar ókonzervatív arisztokraták teljesen eltérő módon értelmezték a forradalmi időszak „fattyúgyermekének” kimúlását, az oktrojált centralista alkotmány hatályon kívül helyezését. Albrecht főherceg alig leplezett helyeslésétől kísérve Hauer és Geringer az abszolutista fordulatot az 1850-től kialakított magyarországi rendszer alapjainak megszilárdítására, az ország területi széttagolódását elősegítő közigazgatási dekoncentráció fokozott kiépítésére, az igazgatási-bírósági szervezet személyzeti egységesítésére használta fel.³ A magyar ókonzervatívok viszont az 1848 előtti magyar igazgatási rendszer visszaállításáért, a monarchikus államrend eredendő támaszának tekintett birtokos nemesség társadalmi vezetőszerepének jogi körülbástyázásáért, továbbá hivatali-igazgatási befolyásának restaurálásáért szálltak síkra, elvetve 1848-49 forradalmi időszakának nemzeti és demokratikus vívmányait. Az arisztokratikus nemzeti jellegű közigazgatás, a nemesi dominanciájú, önkormányzati jellegétől megfosztott megyerendszer újjáélesztése, a magyar ügykezelési nyelv belkormányzati alkalmazása, a nemzetiségi nyelvek törvényhatósági és községi szintű használatának lehetővé tétele, továbbá a kötött nemesi birtokok mobilizálását elősegítő osztrák polgári törvénykönyv bevezetésének elnapolása voltak a főbb ókonzervatív követelések.

A magyar ókonzervatívok a hivatalviselés feltételének nem a szakszerűséget, hanem a társadalmi elismertséget és elfogadottságot tartották fontosnak. Abban persze egyetértettek a bécsi centralistákkal, hogy a magyar megyék, városok, mezővárosok és községek vezetőit nem választással, hanem a megfelelő állami szerveknek, a helytartósági osztályoknak, a megyei hatóságoknak és a járási vegyes szolgabíróságoknak kell kinevezniük. A hivatalviselés lehetőségét azonban korántsem akarták a birodalmi központtól teljes mértékben függő főfoglalkozású hivatalnokoknak átengedni, hanem a helyi társadalmaknak a közéleti szerepvállaláshoz megfelelően aulikus s a körülményekhez képest vagyonos tagjait kívánták előnyben részesíteni.⁴

Ezzel szemben a centralisták az állami hivatalok minden területére szakképzett, a helyi társadalomhoz kevéssé kötődő hivatalnokokat akartak állítani. Különösen a megyei és a járási igazgatást tekintették kulcsfontosságúnak, hiszen a lakossággal való szakszerű bánásmódtól remélték a neoabszolutizmussal szembeni - elsősorban a nemesi befolyásnak tulajdonított - fenntartások, averziók fokozatos megszűnését. Bár a magyar bizottmányban még Bach két bizalmasa, Hauer és Geringer is szükségét érezték a hivatalviselésből kiszorított méltatlankodó nemesség kiengesztelésének, 1852 áprilisa után azonban az ilyen megoldásnak már nem volt semmi esélye. A birodalmi szervező bizottmány irányítására ugyanis nem a közigazgatást felügyelő Bach belügyminiszter, hanem a birodalmi tanács elnöke, Kübeck báró kapott a császártól megbízást. Kübeck a nemességellenes jozefinista hagyományokat híven őrző, nagyrészt élemedett korú tanácsosokkal töltötte fel a központi szervező bizottmányt.⁵ A magyar közigazgatás átszervezésének kérdését ezután mindvégig a magyar történelemben és közjogban egyébként nagyon is járatos, de már a hetvenedik évét jócskán betöltött Norbert Purkhardt referálta.⁶ Az ójozefinizmus dogmáihoz ragaszkodó Purkhardt az 1849 utáni magyarországi osztrák berendezkedés eredménytelenségét főként abban látta, hogy a közigazgatás alsó szintjén a nemesség a kormány és a nép közé ékelődött. A jozefinista illúziók foglyaként úgy vélte, hogy a jó uralkodó és a szakszerű államapparátus elegendő a birodalom felvirágoztatására és a nép boldogítására. Ennek szellemében a helyi önkormányzatok rovására tovább növelte az alsófokú állami hatóság, a járási hivatalok hatáskörét. Az árva- és gondnoksági, illetve a polgári igazságszolgáltatási ügyek után olyan további mezővárosi és községi jogosítványokat is a járási szolgabíróságok hatáskörébe utaltak, mint pl. a békebíráskodást, a helyi iparosok, vendéglősök, közlekedési vállalkozók elleni panaszok kivizsgálását. A járási szolgabíróságok alkalmazotti létszámát megnövelték, az alkalmazást szigorúan előírt iskolai végzettséghez kötötték, s az egész birodalomban egységes hivatali nómenklatúrát vezettek be, amely lehetővé tette a nem magyarországi illetőségű szakhivatalnokok áthelyezését.⁷ Ennek révén kerültek 1854 után Pápára a császári-királyi adóhivatal élére és alkalmazásába csehországi illetőségű pénzügyi szaktisztviselők.⁸ Az 1853. évi közigazgatási definitívum bevezetésével kétségtelenül szakszerűbbé vált az alsó- és középfokú igazgatás, viszont aránytalanul nagyobbak lettek a ráfordított személyi költségek. A rendszer megalkotói is tisztában voltak azzal, hogy a neoabszolutizmus megyei és járási igazgatásának költségigényei négyszer magasabbak, mint az 1848 előtti magyar megyeszervezet igazgatási kiadásai.⁹

A véglegesnek szánt közigazgatási rendszer azonban csak három évig működött változatlan formában. A mezővárosok neoabszolutizmuskori igazgatástörténetével foglalkozó kutatók,¹⁰ miként Somfai Balázs is, azt tapasztalták, hogy 1857-től változott a városi vezetőtestület összetétele s jelentős mértékben kiterjesztették a mezővárosok hatáskörét. A kormányzati politika változásának okára viszont a helyi anyagban nem találtak magyarázatot. A rendszer abszolutista jellegét ugyan nem érintő, de a mezővárosok fejlődése szempontjából nem jelentéktelen hatásköri változásokra véleményem szerint azért kerülhetett sor, mert a birodalmi tanács elnöke, az ójozefinista elképzelések legfőbb támasza, Kübeck báró 1856-ban meghalt. A közigazgatás operatív irányításán túlmenően csak ezután érvényesülhetett a szervezeti és szervezési alapelvek terén Bach belügyminiszter akarata. A mezővárosi jogosítványok bővítése - az egyre nyomasztóbb pénzügyi gondok mellett - azzal függött össze, hogy Bach hozzálátott a régóta ígért községi törvény előkészítéséhez. Egyidejűleg a járási szolgabíróságok élén is nagyarányú személycserékre került sor, s olyan személyek kerültek irányítási pozícióba, akik nagyobb megértést mutattak a városok és községek törekvései iránt. Ezzel a változással függött össze Radó Dániel kinevezése a pápai vegyes cs. kir. szolgabíróság vezetőjének, aki - mint Somfai Balázs bemutatta - komolyan érdeklődött a város infrastrukturális fejlesztése iránt.

Most pedig röviden áttérnék az Országos Levéltárban őrzött pápai vonatkozású források ismertetésére. Elsőként egy olyan helyi eredetű forráscsoportra, a pápai cs. kir. szolgabírói hivatal 1854-1860 közötti elnöki titkos irataira hívnám fel a figyelmet, amely a sors különös kegye folytán, talán éppen a Pápát ebben az időszakban ért nagy iratpusztulást kárpótolva, maradt fenn. Az Októberi Diploma kiadása után a visszaállított helytartótanács elrendelte a megyei hatóságoknál és a járási szolgabírói hivataloknál található rezervált és titkos minősítésű iratok összegyűjtését. 1861 tavaszán aztán ezt a 20-25 mázsányi irathalmazt „a később netán felmerülhető személyeskedés elkerülése végett” megsemmisítették. Négy megye, köztük Veszprém, megyehatóságának és szolgabíró hivatalainak elnöki titkos iratai azonban nem kerültek papírgyári újrafeldolgozásra.¹¹ Ebből az anyagból forrásértéket tekintve talán a legjelentősebb Voyta Adolfnak, a neves pápai mérnökcsalád tagjának 1858-59-ben tett angliai tanulmányútja után felvett kihallgatási jegyzőkönyv, amelyben az emigrációval, főként Rónay Jácinttal való kapcsolatát firtatták.¹² Számos ügyirat található az 1859. évi hadjárat idején tapasztalt tiltakozó megnyilvánulásokra. Az iratok jól jelzik az egész rendszer válságát. Az itáliai hadszíntéren elszenvedett osztrák vereség után a pápai szolgabírói hivatal egyre kevésbé tett eleget a megyehatóság erélyes fellépést sürgető felszólításainak.

Pápa történetére a szabadságharc leverése után Dőry Gábor fehérvári kerületi főbiztos anyagában az 1849-50 közötti időszakra található számos adat, például Pápa tisztikarának a forradalom alatti magatartásáról folytatott vizsgálatra,¹³ a pápai tanítók forradalom alatti magatartására¹⁴ és a város hadikáraira vonatkozó iratok.¹⁵ A soproni kerületi tanhatóság anyagában megtalálhatók a bencés gimnázium és a református kollégium tanári érte-kezleteinek, az érettségi vizsgáknak a jegyzőkönyvei, továbbá a népiskolákra és a zsidó felekezeti iskolákra vonatkozó iratok.¹⁶ A neoabszolutizmus korára megkerülhetetlen a soproni kerületi kormányzat, illetve a helytartósági osztály havi megyei hangulatjelentéseinek a feldolgozása. Ezek az összefoglaló jelentések a járási szolgabíróságok és a csendőrség adatai alapján az egészségügyi helyzetről, az adózás állásáról, a közbiztonságról, a pénzforgalomról, a gabonaárak alakulásáról, a rendőri intézkedésekről és elemi csapásokról szolgáltatnak részletes információkat. Úgy hiszem, hogy az említett példák is mutatják, hogy a neoabszolutizmus korával foglalkozó helytörténeti kutatóra még számos elvégzendő munka vár.